Author: Chiara Milano
Committee: Agricultural and environmental frauds Committee
Date: 04/01/2026
Introduzione: un conflitto strutturale nel cuore dell’Unione europea
Negli ultimi anni l’Europa è stata teatro di un’ondata crescente di proteste agricole, manifestazioni in numerosi Stati membri attraverso blocchi stradali, presidi con mezzi agricoli e mobilitazioni di massa davanti alle istituzioni nazionali ed europee. Tali manifestazioni, lungi dall’essere episodi isolati, rappresentano l’espressione visibile di un disagio che coinvolge il comparto agricolo europeo e che trova il proprio epicentro nel rapporto sempre più conflittuale tra gli agricoltori e la Politica Agricola Comune (PAC). Al centro delle contestazioni vi è la percezione diffusa di un’impossibilità generale di garantire un adeguato sostegno economico al comparto agricolo, imponendo vincoli sempre più stringenti. I tradizionali obiettivi della PAC, sanciti dall’art. 39 TFUE, sembrerebbero non riuscire a conciliarsi pienamente con la strategia delineata dal Green Deal europeo, che, pur perseguendo finalità ambientali e climatiche di indubbia rilevanza, viene percepita da molti operatori del settore come un fattore di ulteriore pressione sulla sostenibilità economica delle attività agricole.
Le cause del malcontento: fondi, ambiente e concorrenza
Le mobilitazioni esplose a Bruxelles e in altri Stati membri si collocano in un contesto già fortemente segnato da tensioni economiche e regolatorie. Come ricostruito da alcune delle principali testate giornalistiche europee[1], gli agricoltori contestano essenzialmente tre profili:
1. In primo luogo, la progressiva riduzione dei finanziamenti PAC e la loro redistribuzione selettiva, spesso percepita come distante dalle esigenze delle piccole e medie aziende agricole.
2. In secondo luogo, la rigidità delle politiche ambientali europee, legate soprattutto alla strategia del Green Deal, che persegue obiettivi condivisibili di sostenibilità, intesi dagli agricoltori come imposti “dall’alto”, senza adeguati strumenti di sostegno economico.
3. Infine, il profilo che ha reso manifeste le tensioni latenti è rappresentato dagli accordi commerciali internazionali, in particolare quello tra l’Unione europea e il Mercosur[2]. In particolare, uno degli aspetti maggiormente controversi dell’intesa riguarda la progressiva eliminazione della quasi totalità dei dazi doganali tra i due blocchi, accompagnata da una parziale riduzione di alcune differenze normative che oggi ostacolano gli scambi[3]. Tale accordo ha suscitato forti resistenze da parte degli agricoltori e degli allevatori europei, i quali temono che l’apertura del mercato a prodotti agricoli provenienti dall’America Latina[4] – realizzati secondo standard ambientali e sanitari meno rigorosi rispetto a quelli che contrariamente gravano sugli agricoltori europei – possa determinare un grave squilibrio concorrenziale. Ne deriverebbe, infatti, la possibilità per i produttori extra-UE di praticare prezzi inferiori, a fronte di costi di produzione più contenuti, con un conseguente svantaggio competitivo per le aziende europee, che devono invece sostenere costi più elevati per rispettare le regole imposte dalla PAC e dal Green Deal.
L’architettura istituzionale della PAC e il ruolo degli Stati membri
Per comprendere appieno la genesi del malcontento agricolo, è necessario innanzitutto soffermarsi sull’architettura istituzionale della PAC. Sebbene si tratti di una politica comune, il sistema è congegnato in modo tale da lasciare un’ampia autonomia agli Stati membri nella gestione dei fondi, attraverso organismi pagatori nazionali incaricati della distribuzione delle risorse, dei controlli e della prevenzione delle frodi.
Il modello delineato prevede che l’Unione europea definisca gli obiettivi strategici, le condizioni di ammissibilità e i criteri generali di finanziamento, mentre spetta agli Stati membri tradurre tali indirizzi in strumenti operativi mediante i rispettivi Piani Strategici Nazionali5. In tale quadro, le autorità nazionali assumono un ruolo centrale non solo nella distribuzione delle risorse, ma anche nel sistema di vigilanza e controllo, chiamato a garantire il corretto utilizzo dei fondi e la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
La gestione interna dei fondi PAC e l’introduzione dell’Area Monitoring System (AMS) come strumento di controllo avanzato
È proprio in ragione di questa forte responsabilizzazione degli Stati membri che si è resa necessaria una progressiva evoluzione degli strumenti di controllo, volta a rafforzare l’efficacia delle verifiche e a ridurre il rischio di utilizzi indebiti di fondi. In questa prospettiva, si inserisce una delle novità più significative in merito alla gestione interna dei fondi PAC: l’entrata a regime nel 2025 del nuovo Area Monitoring System (AMS) per il monitoraggio satellitare delle superfici agricole. Secondo Confagricoltura Friuli-Venezia Giulia, il 23 giugno 2025 è stato ufficializzato l’aggiornamento del sistema AMS, che da quest’anno diventa uno strumento chiave per il controllo delle superfici dichiarate nelle domande uniche della PAC[5].
L’AMS sfrutta i dati dei satelliti Sentinel-1 e Sentinel-2 del programma europeo Copernicus per osservare in automatico e in continuo lo stato delle coltivazioni, integrandosi con il sistema di gestione e controllo interno (SIGD) della PAC, al fine di aumentare l’efficienza dei controlli e la tempestività degli interventi amministrativi[6].
In questo senso, l’adozione dell’AMS rappresenta un passaggio significativo nel processo di modernizzazione della governance agricola europea, coerente con l’obiettivo di rafforzare la trasparenza e l’affidabilità del sistema di gestione dei fondi pubblici. Il rafforzamento dei meccanismi di controllo comporta anche un’intensificazione delle verifiche e un incremento dei casi in cui vengono rilevate irregolarità o inadempienze
È in questo contesto che si inserisce la fase successiva del sistema di tutela degli interessi finanziari dell’Unione. In presenza di irregolarità o frodi ai danni del bilancio europeo, il meccanismo prevede, in una prima fase, il sequestro e il recupero dei proventi illeciti, che vengono successivamente riassorbiti e redistribuiti a livello nazionale. Tuttavia, qualora lo Stato membro non riesca a risolvere in modo strutturale le proprie criticità procedurali e amministrative, la Commissione europea può intervenire con misure più incisive tra cui la riduzione o sospensione dei fondi PAC, riallocandoli a favore di altri Stati ritenuti più affidabili sotto il profilo della gestione finanziaria.
Da ciò deriva un effetto inevitabilmente penalizzante, poiché le inefficienze sistemiche e le frodi non ricadono esclusivamente sui responsabili, ma finiscono per incidere sull’intero comparto agricolo nazionale, riducendo le risorse disponibili anche per gli operatori che agiscono nel pieno rispetto delle regole.
Effetti distorsivi e criticità strutturali del sistema
Tale distorsione non assume carattere meramente teorico, ma trova conferma nei dati relativi all’utilizzo irregolare delle risorse della Politica Agricola Comune. Come emerge dalla Relazione COLAF 2023[7] sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, nel periodo di riferimento più recente sono stati registrati in Italia 614 casi di irregolarità e frode, con un incremento del 4,78% rispetto alla media del quinquennio 2019-2023, pari a 586 casi. Sul piano finanziario, tuttavia, l’impatto complessivo degli illeciti si attesta a 66.096.875 euro, un valore inferiore del 3,70% rispetto alla media del periodo considerato, pari a 68.637.069 euro, con una differenza negativa di oltre 2,5 milioni di euro. Tali dati evidenziano come, pur in presenza di un lieve aumento del numero di episodi accertati, l’ammontare complessivo delle risorse indebitamente percepite rimanga significativo, confermando la persistente vulnerabilità del sistema di gestione dei fondi PAC e la necessità di un costante rafforzamento dei meccanismi di controllo e repressione delle frodi.
Potremmo asserire, dunque, che l’impiego fraudolento dei fondi della PAC produca effetti che, sul piano interno, risultano del tutto analoghi a quelli generati, sul piano esterno, da accordi commerciali agricoli strutturalmente sbilanciati, come quelli che possono derivare da intese internazionali non accompagnate da adeguate clausole di salvaguardia (es. accordo con il Mercosur). In entrambi i casi, la concorrenza viene alterata non da dinamiche di mercato, bensì da asimmetrie normative e finanziarie che penalizzano gli operatori più virtuosi.
Sul punto occorre precisare che la PAC nasce con l’obiettivo di garantire condizioni di concorrenza eque tra gli agricoltori dei diversi Stati membri, assicurando un sostegno uniforme al reddito e alla produzione[8]. Quando però i fondi europei vengono utilizzati in modo illecito – ad esempio tramite frodi, false aziende agricole o uso distorto dei contributi – si crea un’asimmetria competitiva, poiché alcuni operatori beneficiano di risorse pubbliche cui non avrebbero diritto, ottenendo un vantaggio economico indebito rispetto a chi si attiene alle regole.
In questa prospettiva, l’uso distorto dei finanziamenti PAC non rappresenta solo una violazione delle norme di spesa pubblica, ma incide direttamente sull’equità del mercato agricolo europeo, compromettendo la funzione redistributiva e riequilibratrice della politica agricola comune e mettendo in discussione la sua stessa legittimazione economica.
L’intervento dell’EPPO nella repressione delle frodi in materia di fondi PAC
In merito a queste violazioni, la Procura europea svolge un ruolo di fondamentale importanza, occupandosi di segnalare quando i fondi vengono usati in modo illecito e di recuperare le risorse frodate alla PAC. Nel contesto della PAC, infatti, l’EPPO ha ampliato in modo significativo le proprie attività investigative. Secondo i dati riportati in un articolo realizzato dal nostro Agricultural and environmental frauds Committee[9] – riguardante le proteste degli agricoltori per l’impatto del Green Deal UE sui fondi destinati al comparto agricolo e il ruolo di EPPO nel recupero delle risorse frodate alla PAC – nel corso del 2022 l’EPPO ha condotto 231 indagini penali specificamente mirate al contrasto delle frodi sui fondi agricoli, con l’obiettivo di recuperare risorse sottratte indebitamente e di rafforzare la legalità nel settore. I procedimenti includono casi di frode connessi a pagamenti non dovuti, dichiarazioni false sui requisiti di ammissibilità e altre forme di abuso dei finanziamenti comunitari.
L’intervento dell’EPPO si inserisce in uno schema più ampio di protezione del bilancio UE, complementare alle attività preventive e di controllo svolte da altre istituzioni (come OLAF e le autorità nazionali), ma il suo punto di forza è rappresentato dalla possibilità di perseguire penalmente i responsabili e favorire il recupero delle somme fraudolentemente percepite11. In tal modo, la Procura europea non solo sanziona le condotte illecite, ma contribuisce anche a preservare l’integrità e la credibilità della PAC come politica comune.
La riforma della PAC e il progressivo ridimensionamento del sostegno al settore agricolo
Nel dibattito europeo sulla futura Politica Agricola Comune si è recentemente inserita una proposta di riforma che ha ulteriormente inasprito gli animi degli agricoltori di tutta Europa, aprendo una profonda frattura tra il mondo agricolo e le istituzioni europee. Il pacchetto presentato dalla Commissione europea il 16 luglio 2025, relativo al nuovo Quadro finanziario pluriennale, è stato duramente criticato dal Copa-Cogeca – la principale organizzazione di rappresentanza degli agricoltori e delle cooperative agricole europee a livello dell’Unione europea – che lo ha definito insostenibile e potenzialmente lesivo della sicurezza alimentare di oltre 450 milioni di cittadini europei, oltre che dell’equilibrio del Mercato Unico. Secondo alcune stime disponibili, la proposta della Commissione porterebbe una drastica riduzione delle risorse destinate alla PAC: dai 384 miliardi di euro previsti per il periodo 2021-2027 si passerebbe a circa 300 miliardi nel settennio 2028-2034, con un taglio complessivo di circa 84 miliardi di euro, pari a oltre il 21% dell’attuale dotazione12. Una tale contrazione avrebbe delle conseguenze dirette sui pagamenti agli agricoltori, sui programmi di sviluppo rurale e sulle politiche di investimento e innovazione13.
Per l’Italia, nello specifico, si stimano circa 4,5 miliardi di euro in meno nell’arco del nuovo periodo finanziario, con una conseguente riduzione dei redditi agricoli compresa tra l’8 e il 10%. Si tratta di dati allarmanti, che hanno alimentato una forte mobilitazione delle organizzazioni di categoria, anche alla luce del fatto che, parallelamente, il nuovo bilancio europeo prevede stanziamenti ingenti – pari a circa 150 miliardi di euro per la difesa e 200
11 Pensiamo, ad esempio, alle indagini condotte dalla Procura europea in Grecia, che hanno smascherato un vasto sistema fraudolento legato all’erogazione dei contributi PAC. Le indagini hanno riguardato l’indebita percezione di finanziamenti attraverso la falsa dichiarazione di terreni agricoli inesistenti o non nella disponibilità dei richiedenti, con un danno stimato di centinaia di milioni di euro. L’inchiesta, che ha coinvolto molti funzionari dell’ente nazionale di gestione dei fondi agricoli (OPEKEPE), ha confermato il ruolo centrale dell’EPPO nel contrasto alle frodi ai danni del bilancio dell’Unione e nella tutela della corretta allocazione delle risorse della PAC.
12 Il taglio del 20% alla Pac 2028-2034 ridurrebbe il peso dell’agricoltura al 14% del bilancio europeo, contro il 30-35% del passato. https://modena.coldiretti.it/news/ue-7-italiani-su-10-dicono-no-a-riduzione-fondi-pac/ 13 Cfr. PAC e bilancio UE: la riforma che divide l’Europa, in Terra e Vita, consultabile all’indirizzo:
https://terraevita.edagricole.it/featured/pac-e-bilancio-ue-la-riforma-che-divide-leuropa/
miliardi per la politica estera – a conferma di un mutamento delle priorità strategiche dell’Unione.[10]
Tuttavia, un tale taglio dei fondi destinati alla PAC rischia di tradursi in una penalizzazione strutturale del comparto agricolo, compromettendo la sostenibilità economica delle imprese e la tenuta dei territori rurali. È d’uopo ricordare a tal proposito che la proposta della Commissione rappresenta però solo una fase iniziale del processo decisionale: il successivo confronto tra Parlamento europeo e Consiglio potrà aprire spazi di revisione significativi. In tale contesto, il ruolo attivo delle organizzazioni agricole e la capacità di incidere sul dibattito politico risultano determinanti per riequilibrare le scelte di bilancio e riaffermare la centralità strategica dell’agricoltura nel progetto europeo.
Termini e mezzi della protesta: blocchi, simboli e disobbedienza civile
Alla luce del quadro istituzionale appena delineato e delle dinamiche di gestione dei fondi, le proteste agricole assumono un significato diverso, apparendo non come episodi isolati, ma come l’espressione di un malessere strutturale.
Le modalità con cui le proteste agricole si manifestano presentano tratti comuni in tutta Europa. Nella manifestazione svoltasi a Bruxelles del 18 dicembre 2025, migliaia di agricoltori sono giunti nella capitale belga, in occasione del Consiglio Europeo in cui si discuteva dell’accordo tra l’Unione europea e il Mercosur, con i loro mezzi agricoli, occupando le arterie principali e bloccando i collegamenti verso il cuore istituzionale dell’Unione.
La scelta dei trattori come mezzo di mobilitazione non è casuale[11], ma ha un duplice valore, rappresentando da un lato l’essenza stessa dell’attività produttiva contestata e, costituendo dall’altro uno strumento fisico di ingombro e perturbazione del normale svolgimento urbano e logistico. Questo tipo di mobilitazione si inscrive in un quadro tradizionale di proteste agricole europee, che già in Francia, Germania, Polonia, Paesi Bassi e Spagna ha visto l’utilizzo di blocchi stradali, blocchi di valichi transfrontalieri e occupazioni simboliche di spazi istituzionali nel corso degli ultimi anni.
La gestione del dissenso ha talvolta assunto caratteri conflittuali. A Bruxelles, le proteste sono degenerate in scontri con le forze di polizia, che hanno risposto con idranti e gas lacrimogeni a fronte di lanci di ortaggi, pietre e petardi da parte di alcuni manifestanti. Tali episodi, riportati dai principali quotidiani e agenzie di stampa internazionali, non solo sottolineano l’intensità dello scontro ma anche la frustrazione diffusa di molte componenti agricole nei confronti delle istituzioni europee, percepite come distanti dai singoli e insostenibili alle loro richieste.
Lo scopo dei mezzi impiegati e delle modalità di svolgimento di tali proteste è dunque quello di mettere al centro del dibattito politico europeo le rivendicazioni degli agricoltori, rendendo visibili questioni che altrimenti rischierebbero di rimanere confinate nei tavoli tecnici.
Alla luce di quanto detto, appare intuibile scorgere una sorta di fil rouge nelle diverse proteste svoltesi in Europa nel corso degli ultimi anni. Le modalità impiegate non rappresentano infatti una novità. Basti pensare al Movimento dei Forconi del 2013, che rappresenta un precedente italiano significativo: una mobilitazione eterogenea, con forti componenti agricole e logistiche, che utilizzava blocchi stradali e presidi come forma di pressione politica. In diverse piazze italiane furono organizzati blocchi del traffico e presidi come forma di protesta generale contro lo Stato, le tasse e la crisi economica. Vennero bloccati caselli autostradali e strade statali, causando diversi disagi in gran parte della Penisola. Tra le multiformi ed eterogenee istanze del movimento, vi erano le critiche mosse all’Unione europea, all’euro e alla globalizzazione, percepiti come fattori penalizzanti l’economia reale.
Tuttavia, rispetto al passato, si registra oggi un inasprimento della risposta normativa e repressiva. In Italia, in particolare, è stata recentemente introdotta una nuova fattispecie di reato in materia di sicurezza pubblica, accompagnata da sanzioni particolarmente severe, che colpisce condotte riconducibili all’interruzione della circolazione e all’occupazione di infrastrutture strategiche. Tale evoluzione segnala un mutamento di paradigma: il conflitto agricolo non è più tollerato come mera espressione di disagio sociale, ma viene sempre più ricondotta a una dimensione penalmente rilevante.
Conclusioni
Da un’analisi giuridico-istituzionale si evince una continuità tra la succitata protesta e quelle verificatesi in Spagna e in altri Paesi europei. Infatti, le mobilitazioni agricole degli ultimi anni mostrano come elemento comune la generale sfiducia verso le politiche europee considerate distanti.
Questo non deve fare cadere nell’errore di considerare tali manifestazioni come delle forme di protesta dirette contro le istituzioni europee di controllo, in particolare l’EPPO. Il malcontento agricolo nasce dalla sensazione che il sistema nel suo complesso penalizzi chi opera correttamente, senza offrire un adeguato supporto strutturale.
Ergo, le proteste in questione non devono essere lette come una forma di rigetto dell’Unione europea o delle sue istituzioni di garanzia, rappresentando piuttosto un conflitto redistributivo e regolatorio, che mette in discussione l’equilibrio tra sostenibilità ambientale, competitività economica e coesione sociale.
In tale quadro, la PAC continua ad essere uno degli strumenti fondamentali di sostentamento del reddito degli agricoltori, gravante quasi esclusivamente sul bilancio UE, ma necessita di un ripensamento dei meccanismi di governance, affinché frodi, inefficienze amministrative e risposte sanzionatorie non si traducano in una penalizzazione collettiva di chi produce nel rispetto delle regole.
– https://www.ilpost.it/2025/12/18/proteste-argicoltori-bruxelles-accordo-unione-europea-mercosur/
– https://europa.today.it/attualita/proteste-agricoltori-spagna-trattori-bella-ciao.html
– https://www.consilium.europa.eu/it/infographics/eu-mercosur-trade/
– https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_it
– https://www.ruminantia.it/la-politica-agricola-comune-2028-2034-quadro-novita-e-prospettive/
– https://www.affarieuropei.gov.it/media/7278/relazione-annuale-colaf-al-parlamento-anno-2022-ld.pdf
– https://www.ilpost.it/2023/12/09/movimento-forconi-dieci-anni-fa/
– https://www.politicheeuropee.gov.it/media/52uhdrit/relazione-colaf-2023-al-parlamento-vol-1.pdf
– https://terraevita.edagricole.it/featured/pac-e-bilancio-ue-la-riforma-che-divide-leuropa/
– https://modena.coldiretti.it/news/ue-7-italiani-su-10-dicono-no-a-riduzione-fondi-pac/
[1] V. Il Post, Proteste agricoltori Bruxelles accordo UE-Mercosur, 18 dicembre 2025 e EUnews, Trattori in piazza a Bruxelles contro i tagli alla Politica Agricola e l’accordo Mercosur, 18 dicembre 2025
[2] Il Mercosur è il Mercato comune del Sud America, un blocco commerciale sudamericano nato nel 1991 e di cui sono membri Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay.
[3] Cfr. L’accordo UE-Mercosur tradisce gli agricoltori, i lavoratori, i consumatori e l’ambiente europei, 13 novembre 2025, disponibile su:
[4] Per approfondire il peso e la natura delle esportazioni e importazioni tra UE e Mercosur, consultare i dati riportati su: https://www.consilium.europa.eu/it/infographics/eu-mercosur-trade/ 5 Cfr. La politica agricola comune in sintesi, disponibile su: https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_it e La Politica Agricola Comune 2028-2034: quadro, novità e prospettive, disponibile su:
https://www.ruminantia.it/la-politica-agricola-comune-2028-2034-quadro-novita-e-prospettive/
[5] Cfr. Controllo satellitare delle superfici agricole: il nuovo sistema AMS, 9 luglio 2025, consultabile all’indirizzo:
[6] Dal punto di vista operativo, il sistema si distingue tra due livelli principali di monitoraggio (AMS1 e AMS2), utilizza un sistema di “bandierine” colorate per indicare la conformità delle superfici monitorare e prevedere strumenti di revisione per gli agricoltori in caso di segnalazioni critiche.
[7] Cfr. Relazione annuale 2023 sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, Ministero degli Affari Europei – COLAF, disponibile su:
https://www.affarieuropei.gov.it/it/attivita/lotta-alle-frodi-allue/relazioni-annuali/relazione-2023/ Per fare un confronto con i dati della Relazione annuale 2022 COLAF, p. 170 https://www.affarieuropei.gov.it/media/7278/relazione-annuale-colaf-al-parlamento-anno-2022-ld.pdf e Il ruolo di EPPO nella nuova architettura europea di contrasto alle frodi PAC: i numeri della relazione annuale 2022 del Co.L.A.F., dispoonibile su:
[8] Commissione europea, Politica Agricola Comune (PAC) – obiettivi chiave 2023-2027, disponibile su:
[9] Cfr. E. Muñiz Espada – S. Bolis, Le proteste degli agricoltori infiammano l’Europa per l’impatto del Green Deal UE sui fondi destinati al comparto agricolo: il ruolo di EPPO nel recupero delle risorse frodate alla PAC, Steppo – EU Law Blog, 30 gennaio 2024, disponibile su:
[10] Come osservato da Angelo Frascarelli, docente presso l’Università degli Studi di Perugia: “Tale proposta rispecchia sicuramente il cambio di priorità che l’Europa sta vivendo, alle prese con il conflitto tra Russia e Ucraina, la gestione dell’immigrazione, la sfida commerciale con gli Stati Uniti e la corsa allo sviluppo tecnologico”. Dunque, tali scelte rifletterebbero in primis il contesto geopolitico attuale.
[11] Il ricorso simbolico ai trattori durante le manifestazioni degli agricoltori europei è documentato anche nel blog Le proteste degli agricoltori infiammano l’Europa per l’impatto del Green Deal UE sui fondi destinati al comparto agricolo: il ruolo di EPPO nel recupero delle risorse frodate alla PAC, Steppo – EU Law Blog, 30 gennaio 2024, disponibile su: