Author: Avv. Elena Tieghi
Committee: EPPO & Immigration Committee
Date: 30/10/2025
La competitività Europea sembra essere messa a dura prova a causa del rallentamento della produttività, delle sfide demografiche, e dell’aumento dei costi dell’energia oltre che dell’aumento della concorrenza globale. Allo stesso tempo, però le transizioni verso la sostenibilità e l’innovazione digitale richiedono ingenti livelli di investimento.
Per affrontare queste sfide, nel 2023 la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha chiesto a Mario Draghi di preparare una relazione sul futuro della competitività europea, con l’obiettivo di definire in che modo l’UE può adattarsi a un mondo in rapida evoluzione e garantire una crescita sostenibile per i decenni a venire.
Draghi ha dunque presentato il suo rapporto il 9 settembre 2024 illustrando anche delle raccomandazioni che contribuiscono a formare il quadro strategico per stimolare la crescita economica e guidare le Commissioni nel loro lavoro per migliorare la competitività dell’Europa nei prossimi anni.
Con il suo rapporto, intitolato “Un futuro per la competitività europea”, Draghi, ha analizzato le cause del rallentamento economico dell’UE e proposto soluzioni strategiche. Nel documento sono identificate tre grandi sfide:
- Declino del modello di crescita europeo
- Dipendenze strategiche e vulnerabilità
- Incapacità di finanziare transizioni e ambizioni comuni
Nel rapporto, Draghi ha osservato “Troppi fondi sono distribuiti su iniziative che non generano valore aggiunto europeo né rafforzano la resilienza industriale.”(Rapporto Draghi, sezione 3.2) in particolare:
– I fondi di coesione sociale e strutturali dell’UE sono troppo frammentati e dispersi su progetti locali di impatto limitato.
– L’allocazione attuale è orientata alla riduzione delle disparità territoriali, ma non sempre favorisce la competitività o l’innovazione.
– Le procedure sono lente e burocratiche, con scarsa valutazione ex post dell’efficacia.
Draghi dunque affermando che “I fondi strutturali devono diventare strumenti di politica industriale, non solo di riequilibrio territoriale.” (Rapporto Draghi, sezione 4.1) ha proposto una riprogrammazione strategica dei fondi di coesione, in particolare volta a:
– Riorientare i fondi verso progetti ad alto impatto europeo, come infrastrutture transfrontaliere, tecnologie avanzate, transizione energetica e digitale
– Creare un meccanismo di selezione centralizzato per progetti strategici
– Semplificare le regole di accesso e accelerare l’erogazione dei fondi
– Introdurre una valutazione basata sui risultati, non solo sugli obiettivi formali.
Come si legge nelle conclusioni del rapporto “La coesione deve essere funzionale alla resilienza europea, non un obiettivo a sé stante.”
La proposta rispetto alla coesione sociale è dunque quella di integrarla in una strategia di crescita e autonomia strategica:
- Collegare la coesione alla competitività tecnologica
- Usare i fondi per ridurre le dipendenze esterne
- Favorire la scalabilità delle imprese innovative in tutta l’UE
In questo contesto occorre comprendere che la gestione e l’utilizzo dei fondi pubblici, in particolare quelli di derivazione europea, sono disciplinati da un complesso sistema normativo volto a garantirne l’efficacia, la trasparenza e la conformità agli obiettivi prefissati.
Tale sistema è basato sul principio di gestione concorrente tra l’Unione Europea e gli Stati membri ed affida a questi ultimi la responsabilità primaria del controllo e della lotta alle frodi.
Recentemente, il sistema si sta muovendo verso modelli di finanziamento ispirati al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che legano l’erogazione delle risorse al raggiungimento di obiettivi misurabili, introducendo un nuovo paradigma anche per la protezione degli interessi finanziari.
Infatti, non soltanto Draghi nel suo rapporto ha proposto di spostarsi verso un sistema legato al risultato, ma anche la legge di Bilancio 2025 si è orientata in questo senso come di seguito illustrato.
Il quadro normativo europeo stabilisce un sistema di “gestione concorrente” in cui la Commissione Europea e gli Stati membri condividono la responsabilità per l’esecuzione del bilancio dell’Unione destinato ai Fondi ma la responsabilità primaria per la gestione, il controllo e la prevenzione delle irregolarità ricade sugli Stati membri.
Gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure necessarie per garantire il corretto impiego dei fondi tramite verifiche della corretta attuazione delle azioni finanziate e gestione diretta della eventuale irregolarità riscontrata.
Questa responsabilità si concretizza nella verifica che le spese dichiarate siano supportate da documenti giustificativi verificabili e che corrispondano a prestazioni effettivamente rese e pagate con l’obiettivo di prevenire distorsioni e consentire il pagamento solo di spese giustificate e reali.
La Commissione esercita una funzione di supervisione, verificando che i sistemi di gestione e controllo istituiti dagli Stati membri funzionino correttamente. Essa non controlla ogni singola spesa di ogni progetto, ma effettua controlli a campione per valutare l’affidabilità dei sistemi nazionali. Se vengono riscontrate carenze sistemiche, la Commissione può interrompere o sospendere i pagamenti e applicare rettifiche finanziarie.
La tutela degli interessi finanziari dell’Unione è un principio cardine del sistema giuridico europeo. L’articolo 325 del TFUE stabilisce che “L’Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure (…) che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace”.
In particolare la normativa europea e la giurisprudenza considerano “irregolari” e quindi bisognose di tutela non solo le frodi intenzionali, ma anche i comportamenti derivanti da negligenza.
Inoltre è da ricordare che un’operazione finanziata non deve subire “modificazioni sostanziali” che ne alterino la natura o le condizioni di esecuzione, o che conferiscano un indebito vantaggio a un’impresa o a un ente pubblico ma la modifica deve essere tale da NON sviare l’operazione sovvenzionata dal suo obiettivo iniziale.
In questo ambito la Legge 30 dicembre 2024, n. 207 (Legge di Bilancio 2025) ha introdotto un’importante innovazione nel sistema di finanziamento, ispirata al modello del PNRR, per garantire la sostenibilità di alcuni investimenti al termine del periodo di attuazione del Piano stesso.
Il comma 579 dell’articolo 1 di tale legge stabilisce che il cofinanziamento di centri nazionali e partenariati estesi, complementari al PNRR, è “condizionato al rispetto degli obiettivi stabiliti da particolari indicatori chiave di prestazione”. In questo modo si è passati da un modello basato sulla rendicontazione delle spese da uno basato sulla performance e sul raggiungimento di risultati concreti con l’indicazione specifica anche di indicatori chiave di prestazione quali: a) Affidabilità ovvero la capacità di realizzare progetti complessi rispettando tempi e modalità. b) Impatto economico e sostenibilità ovvero la capacità di attrarre risorse esterne per rendere l’attività sostenibile nel tempo. c) Impatto sulla società ovvero la capacità di generare un impatto sulla comunità scientifica e socio-economica. d) Impatto sulle politiche di riferimento ovvero la capacità di fornire indicazioni per l’elaborazione di nuove politiche pubbliche. e) Impatto sulle strutture comuni (building capacity) ovvero la capacità di creare infrastrutture, laboratori e valore tramite l’innovazione.
Si comprende quindi che le politiche per la famiglia e la coesione sociale sono un obiettivo fondamentale sia a livello nazionale che europeo. Il Protocollo (n. 28) allegato al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) ribadisce infatti che la promozione della “coesione economica, sociale e territoriale è di fondamentale importanza per il pieno sviluppo e il durevole successo dell’Unione”
Il Fondo per le politiche della famiglia, il Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, incrementato anche per il sostegno alle donne vittime di violenza, il Fondo da ripartire per le politiche sociali, il Fondo infanzia e adolescenza si integrano con le più ampie strategie di coesione finanziate dai Fondi Strutturali europei, come il Fondo Sociale Europeo (FSE) e il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), che contribuiscono allo sviluppo e all’inclusione attiva.
L’evoluzione verso un modello di finanziamento basato sul raggiungimento di obiettivi e indicatori di performance, come quello delineato dalla Legge di Bilancio 2025, segna necessariamente un cambiamento significativo anche nella strategia di protezione dei fondi e di prevenzione delle frodi.
Questo modello infatti sposta l’attenzione della verifica dalla mera conformità formale della spesa (ad esempio, la validità delle fatture) al controllo sostanziale del conseguimento dei risultati.
Per ottenere il finanziamento, non è più sufficiente dimostrare di aver speso i fondi, ma diventa necessario provare di aver raggiunto gli obiettivi di impatto economico, sociale e di policy concordati.
Questo approccio ha come diretta conseguenza di rafforzare e le difese contro le frodi per diversi motivi:
- Minore Rilevanza della Falsificazione Documentale: la sola produzione di documentazione di spesa fittizia o gonfiata diventa meno efficace se non è accompagnata dalla dimostrazione di un risultato tangibile e misurabile.
- Controllo Sostanziale: la verifica si concentra su elementi concreti come l’impatto sulla società, la sostenibilità economica e la capacità di attrarre ulteriori investimenti, che indicatori più difficili da simulare rispetto alla spesa.
- Responsabilizzazione sui Risultati: I beneficiari sono incentivati a concentrarsi sulla realizzazione effettiva dei progetti e sul loro impatto, piuttosto che sulla mera capacità di spesa, riducendo il rischio di un utilizzo improprio delle risorse finalizzato unicamente ad assorbire i fondi disponibili.
In conclusione, il passaggio a un sistema che premia i risultati e l’impatto rappresenta una importante evoluzione nella gestione dei fondi pubblici, con il potenziale di aumentare non solo l’efficacia degli investimenti, ma anche la resilienza del sistema contro frodi e irregolarità.
Fonti
1. Conclusioni dell’avvocato generale J. Kokott, presentate il 26 luglio 2017. (2017)
2. Tribunale Ordinario Trieste, sez. S1, sentenza n. 917/2014 (2014)
3. Conclusioni dell’avvocato generale Tizzano del 24 febbraio 2005. (2005)
4. Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 14 novembre 2013. (2013)
5. Corte d’Appello Campobasso, sez. CA, sentenza n. 133/2021 (2021)
6. Conclusioni dell’avvocato generale Alber del 24 marzo 1998. (1998)
7. LEGGE 30 dicembre 2024, n. 207 (2024)
8. TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA (2012)
9. LEGGE 23 dicembre 2014, n. 190 (2014)
10. Conclusioni dell’avvocato generale Bot del 5 settembre 2013. (2013)
11. Corte d’Appello Napoli, sez. 1, sentenza n. 609/2016 (2016)
12. Legge Bilancio 2025
13. Rapporto Draghi 2024