Author: Aleksandra Lombardo
Committee: Interviews Committee
Date: 23/09/2025
Realizzata il 13 settembre nell’ambito delle attività del Comitato Interviste del Centro d’eccellenza STEPPO
Il dott. Francesco Testa, magistrato italiano e collaboratore del progetto STEPPO, è attualmente in servizio presso Eurojust (ufficio italiano). Fino a pochi mesi fa ha ricoperto il ruolo di Procuratore europeo delegato (PED) per la Procura europea (EPPO).
- Come è stata accolta l’istituzione della Procura europea nel suo campo lavorativo?
L’istituzione dell’EPPO, pur essendo prevista dal Regolamento del 2017 ed entrata in funzione nel 2021, è stata accolta con grande sorpresa. Nonostante i quattro anni di tempo per prepararsi, l’avvio ha colto un po’ tutti impreparati, in Italia come altrove. Forse, inizialmente, non si era compresa fino in fondo l’importanza e l’impatto di questa nuova figura. Negli anni, però, EPPO si è via via affermata, fino a essere oggi conosciuta da tutti.
- Quali reati previsti dalla Direttiva PIF sono maggiormente riscontrati nella prassi giudiziaria nel contesto geografico in cui svolge la sua attività?
In Italia sicuramente le frodi in materia di IVA rappresentano il carico di lavoro più consistente, con un impatto finanziario molto rilevante sulle finanze degli Stati membri. Si tratta tuttavia di un fenomeno complesso – in particolare le frodi carosello – e non tutti i Paesi hanno sviluppato le capacità tecniche e operative per contrastarlo. In Italia, grazie anche alla specializzazione della Guardia di Finanza, questo tipo di reato è stato invece affrontato con maggiore efficacia.
- Quali problemi solleva la disciplina sulla competenza delineata dal Regolamento (UE) 1939/2017 e dal rinvio che questo fa alla Direttiva (UE) 1371/2017?
Questo è un punto nevralgico. Il Regolamento EPPO è il risultato di negoziati complessi tra Stati con tradizioni giuridiche diverse e, come compromesso, ha lasciato alcune clausole volutamente vaghe. In particolare, la distribuzione delle competenze non è sempre immediatamente riconoscibile, oscillando tra l’autorità nazionale e quella europea. La mancanza, per ora, di una giurisprudenza della Corte di giustizia che chiarisca queste lacune non facilita la situazione.
- Le norme in materia di indagini transnazionali rappresentano un valore aggiunto rispetto agli strumenti di cooperazione internazionale già esistenti?
Decisamente sì. L’art. 31 del Regolamento EPPO, che disciplina le indagini transnazionali, ha introdotto un vero cambio di passo: non si parla più di semplice cooperazione giudiziaria, ma di integrazione giudiziaria. La comunicazione tra i PED è rapida, diretta e funzionale, così come l’assegnazione delle misure investigative. Naturalmente rimangono differenze dovute ai diversi codici di procedura penale, ma l’appartenenza a un ufficio unico consente di ottenere risultati tempestivi nelle indagini transfrontaliere. - L’EPPO offre un utile strumento di contrasto alle pratiche corruttive messe in atto dalla criminalità organizzata per conseguire illecitamente i fondi europei (ad esempio nell’ambito del PNRR)?
Con qualche correttivo, sì: la strada è quella giusta. Grazie alla sua struttura transnazionale, l’EPPO consente un’azione più rapida ed efficace. Rimane tuttavia il problema, non nuovo e non dipendente da EPPO, della difficoltà di acquisizione della notitia criminis.
- Ritiene opportuno che la Procura europea estenda la sua giurisdizione sostanziale a reati che non si limitano alla tutela degli interessi finanziari dell’UE o all’appartenenza a organizzazioni criminali?
Qualche tempo fa avrei risposto sicuramente di sì. Oggi, invece, emergono segnali di senso opposto, sia a livello politico che tecnico. Sono state avanzate proposte per estendere la competenza a reati ambientali o al terrorismo internazionale, ma senza chiarire chi avrebbe dovuto esercitare quella competenza. L’entusiasmo iniziale si è affievolito: l’EPPO deve ancora consolidare le proprie prassi, superare alcune debolezze regolamentari e affrontare i limiti di bilancio che oggi ne impediscono un ampliamento.
- Ungheria, Danimarca e Irlanda non partecipano al Regolamento. Ritiene che in questi Paesi siano necessarie norme specifiche per disciplinare le indagini sull’uso improprio dei fondi europei?
Come già osservato da altri PED italiani, le discipline di questi Paesi – in particolare dell’Irlanda – si collocano in un contesto diverso, legato al common law, e sono distanti dal modello prevalente di civil law adottato in Europa. Anche in Eurojust, l’Irlanda mantiene un approccio peculiare. Non c’è quindi da aspettarsi un’adesione prossima all’EPPO: molto dipenderà dalla loro volontà politica. La strategia più saggia è “fare di necessità virtù” senza creare false aspettative. In prospettiva, però, la questione della E-Evidence li riguarderà direttamente.
- Rispetto alle indagini transnazionali, la disarmonia normativa processual-penale nei diversi Stati membri può rappresentare un ostacolo per l’operatività dell’EPPO? Può determinare disparità nelle garanzie procedurali o fenomeni di forum shopping? Alla prima domanda rispondo sì: le differenze procedurali esistono e rappresentano una difficoltà concreta. Il Regolamento EPPO del 2017 si è fermato dove ha potuto: non vi era consenso politico per un codice di procedura penale europeo. Gli articoli 30 e 40 offrono solo una disciplina essenziale, lasciando ampi margini di discrezionalità.
Quanto alle garanzie difensive, l’art. 42 prevede standard minimi che non possono essere modificati finché non sarà adottato un codice a livello europeo. Le misure investigative di EPPO sono comunque impugnabili dinanzi alle Corti nazionali, e l’EPPO deve rispettare la Carta dei diritti fondamentali, le costituzioni nazionali e, in via residuale, è soggetta al controllo della Corte di giustizia. Le difficoltà maggiori riguardano l’accessibilità alle informazioni, la fase garantita del procedimento e la traduzione degli atti, che rendono l’esercizio del diritto di difesa complesso. Tuttavia, va ricordato che prima dell’EPPO questi reati transnazionali restavano spesso senza persecuzione.
Per quanto riguarda il forum shopping, le preoccupazioni sono infondate. Gli articoli 26 e 36 del Regolamento stabiliscono che un’indagine nata in un Paese resta di regola sotto la competenza di un PED di quel Paese, salvo che la Camera permanente decida altrimenti nell’interesse della giustizia. In ogni caso, la scelta della giurisdizione è sempre impugnabile: si tratta quindi di un meccanismo di facilitazione operativa, non di arbitrio.
1. Rispetto alla costituzione di un codice di procedura penale europeo, quale pensa sia la situazione attuale ?
Un codice rappresenterebbe certamente la soluzione alle disarmonie normative, ma non è un obiettivo a portata di mano. Da un lato, l’UE vive una crisi di identità e di fiducia nel futuro; dall’altro, proprio questa fase potrebbe offrire l’occasione per rilanciare. Sul piano tecnico, però, un codice implicherebbe la creazione di un giudice europeo, mentre finora ci siamo fermati a un pubblico ministero europeo. Alcune proposte riguardano la creazione di una polizia giudiziaria europea, che costituirebbe già un passo significativo. La strada, tuttavia, è ancora lunga.